政策法规解读

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资源税改革利于完善地方税收体系

2016-10-29

近日,继“营改增”之后,我国又迎来了一项重要的税制改革,从2016年7月1日开始全面实施资源税改革。

所谓资源税,即对在我国领域及管辖海域开采应税矿产品所征收的一种税,自1984年开征,至本次税改以前,应税范围包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐七大类,主要采用从量定额征收的计税方法,部分采用从价计征。

虽然资源税在我国并非一个大的税种,根据我国财政部颁布的《2015年全国一般公共预算收入决算表》的数据,资源税的决算数为1034.94亿元,税收收入的决算数为124922.20亿元,其占比仅为0.8%,但此次资源税的改革在当前我国的财税体制改革中依然具有重要的意义。

资源税是我国环境税收体系的重要构成

环境与发展的协调问题是我国可持续性发展中的核心问题,去年6月,我国已颁布了《中华人民共和国环境保护税法(征求意见稿)》,旨在对直接的污染排放征税。但环境税收体系是一个综合的构成,除了对污染排放直接征收环境保护税,还需通过对消费税及资源税进行调整,引导社会节约资源,从而减少环境的污染。虽然这两种税的调节作用是一致的,但调节的环节却有差异,消费税主要在消费环节进行调节,而资源税则主要在起始环节进行调节。其基本原理在于:通过对资源品的征税,会引导开采方将税收负担通过价格转嫁到资源耗用方,导致耗用资源的成本上升,企业为了节约成本必然要减少资源的耗费,从而达到促进环境保护的目的。

从可持续发展的角度看,资源终究是会耗竭的,以此次在河北省先行征收水资源税为例,河北省人均水资源量仅为全国平均水平的1/7,地下水超采总量及超采面积均占全国的1/3,是超采最为严重的地区,造成地下水位下降、地面沉降和地裂等问题,严重威胁生态环境及人们的生活。因此,我们必须节约资源,避免代际牺牲。此次水资源税的改革将地表水和地下水纳入征税范围,实行从量定额计征,对高耗水行业、超计划用水以及地下超采地区取用地下水从高计征,体现出对我国对水资源的保护。

此外,长期以来,我国的资源税主要采取从量定额的计征方式,资源的消耗缺乏价格的弹性,导致一些稀缺资源的消耗成本过低,造成资源的极大浪费。此次,对《资源税税目税率幅度表》中所列举的21种资源品目和未列举名称的其他金属矿均实行了从价计征,仅对经营分散、多为现金交易且难以控管的黏土、砂石实行从量定额,这将更有利于资源税在有效节约资源上的调控。

按照分步实施,逐步推进的总体部署,未来我国还将对森林、草场、滩涂等资源征税,因此,资源税的改革不但有利于引导有效节约资源,而且是完善我国环境税收体系的重要举措。

为下一步加大力度“清费立税”提供了借鉴

“清费立税”是指取消一些行政性的规费收入,将其纳入现有的税种中来。由于费主要为地方的财政收入,而税则需要区别其为中央税、地方税或是中央与地方分享税,来决定其财政收入的归属,因此,“清税立费”从某种意义上说会关系到地方财政收入的调整,推动此项改革有一定的难度。

近年来,中央政府一直努力推动“清费立税”,如2015年的行政事业性收费收入为4873.02亿元,为2014年该项收入的92.5%,有所下降。但据笔者调研,在微观层面去看,今年一季度的数据显示,依然有部分企业反映行政事业性收费支出上升的趋势。

此次的资源税改革,将全部资源品目矿产资源补偿费费率降为零,停止征收价格调节资金,并且督促各省级人民政府组织开展监督检查,全面清理涉及矿产资源的收费基金,减少了资源税费的重叠,为我国下一步加大力度“清费立税”提供了借鉴。

据测算,2015年我国涉煤收费基金比改革前减少366亿元,资源税增加185亿元,“一减一增”总算账,可减轻煤炭企业负担约181亿元,煤炭企业资源税费总体负担率由7.95%下降到5.69%,平均吨煤减负4.33元。由此可见,“清费立税”是可以降低企业总体的税费成本的。

此外,此次的资源税改革还赋予了地方政府适度的税权,地方政府有权确定部分资源税目税率、税收优惠以及提出开征新税目的建议,同时,明确了此次纳入改革的矿产资源税收入全部为地方财政收入,水资源税按中央与地方1∶9分成比例不变。这样,地方不会因为“清费立税”而导致财政收入的大幅减少,并且还拥有了适度的税权,调动了积极性。

资源税改革有利于完善地方税收体系

“营改增”之后,如何弥补地方减少的财政收入是一个重要的问题。虽然我国通过调整增值税的中央与地方的分成比例,由原来的75∶25调整为50∶50,在一定程度上弥补了地方减少营业税的损失,但如何确定地方税收体系的主体税种,巩固地方的财政收入,依然是个需要探讨的问题。

据统计,2015年,中央税收收入为62260.27亿元,其中营业税仅为150.73亿元;而地方税收收入为62661.93亿元,营业税高达19162.11亿元,可以预见“营改增”对地方财政收入的冲击是非常大的。因此,尽快完善地方税收体系是一个急需解决的问题。

在地方税收体系中,以2015年为例,目前收入占比较高的税种有:企业所得税9493.79亿元,契税3898.55亿元,土地增值税3832.18亿元。其实,这个结构不尽合理。

首先,企业所得税一部分由国税征收,一部分由地税征收,造成征管上的差异,需要统一,因此企业所得税不能成为地方税系主要依赖的税种。其次,契税与土地增值税受房地产市场波动影响,税源不稳定,尤其是土地增值税与增值税对房地产的征收造成了一定税源重叠,需要合并。再者,与国际实践相比较,我国的主要地方税种来源有一定偏差,例如房产税、个人所得税是一些国家的主要地方税种,但目前我国这两种税的收入分别为2050.90亿元及3446.75亿元,尚未能发挥地方主体税种的作用。

2015年,我国的地方资源税的预算收入为1915亿元,决算收入为997.07亿元,决算数为预算数的比例仅为52.1%,因此,除受资源市场波动影响之外,此次资源税的改革,对于补充地方财政收入、完善地方税收体系具有积极的作用。

(作者系北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长,该文曾发表在第一财经)