政策法规解读

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营改增央地分成调整后需要思考的三大问题

2016-10-29

近日,国务院颁发了关于全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知(国发[2016]26号),指出:所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围,以2014年为基数核定中央返还和地方上缴基数,中央与地方增值税的分享比例由原来的75∶25调整为50∶50。

这是我国中央与地方财政收入分配的一次重大改革,在现今的时点,最积极的意义在于会充分调动地方的积极性,确保营改增的顺利实施,缓解经济下行压力。

中央与地方的财政关系是我国财税体制改革的最核心命题,之前财政部部长楼继伟所著的《中国政府间财政关系再思考》一书,曾对此进行过深入探讨。但是,事关诸多因素,每一步改革的推进均需要突破重重困难。此次,增值税分享比例的调整无疑可以体现出中央财政收入向地方财政收入的倾斜,当然,最直接的原因在于原来营业税的收入归地方所有,此次营改增后,将导致地方减少相当一部分的财政收入,因此,通过调整增值税的分成比例,适当增加地方的占比,以弥补地方财政所减少营业税的损失。但从长远考虑,未来在财政收入分配方面,还有许多值得探讨的问题。

按税种分配与按比例分享孰优

目前,我国的财政收入相当部分依赖于税收,以我国2016年1~3月的数据为例,全国一般公共预算收入中的税收收入为32954亿元,占比为84.72%。但税收总收入主要依赖于增值税及企业所得税,而这两种税均采用中央与地方分享的方式。如增值税,原有的中央与地方分成比例为75∶25,现调整为50∶50。但根据国际比较,还有一种中央与地方税收收入的分配方式,即将一部分税种完全归中央税,另一部分税种完全归地方税,从税种的分布上实现中央与地方的收入分配。

其中,美国便是一个典型的例子。美国的联邦税,即我们所说的中央税主要由联邦所得税构成,而地方税如州这一层级的税收主要由零售税构成,而县市层级的税收主要由房产税构成。

对比两种收入分配的方式,共享税最大的优点是将中央与地方的利益统一在一起,保证了地方征税的积极性,但共享税毕竟在征收完成后需要进行二次分配,所以在财政管理上会增加一定难度。

此外,中央与地方之间的分成比例如何制定得更为科学,也是一个值得探讨的问题。按照税种直接进行财政收入的分配,最大优势在于管理上的便捷,但如何确定不同的税种分别归属为中央税或地方税,在一次分配时具有相当难度,但这是我国随着分税制的进一步发展不可回避的一个现实问题。尤其是随着营改增之后,如何完善地方税制体系,必然要明确未来地方税收的最主要税种来源。因此,笔者认为,未来为了简化税制,使财权与事权匹配,可以探讨适当减少分享的方式,根据税种来明确划分中央或地方的税收归属。

劳务发生地预缴、机构所在地申报的问题

为了平衡地方之间的财政收入分配,目前,我国是通过在征收管理环节预缴的方式来解决部分问题。以此次营改增为例,销售不动产及提供建筑服务,由于不动产所在地与其机构所在地之间有可能不在同一省份或城市,建筑服务发生地与其机构所在地之间也会存在不在同一地点的情况,为了平衡不同地区财政收入的分配,因此,采用在不动产所在地或建筑服务发生地预征,其中房地产业的预征率为3%,销售不动产的预征率为5%,建筑服务的预征率为2%。预征之后以上这三种情况还需回到机构所在地去申报纳税。从某种意义上说,预征至少可以保证不动产所在地或劳务发生地当地政府一定的税收来源。

但是,这样的方式给企业带来了跨地区经营的种种困难,原本可以简单在机构所在地纳税,但目前由于涉及在不动产所在地或劳务发生地的预缴,必然要增派人员履行预缴的纳税义务,但预缴完成了、回到机构所在地还需统一计算后再扣除预缴的部分进行纳税,工作量自然是增大了,并且有相当多的企业会涉及到在多个地区预缴,对于企业的税务管理提出了更高的要求。

此外,根据目前的预缴制度,当预缴的数额大于最后清算的金额时,是不退税的,而是将此差额留在预缴当地继续抵减下期应纳税额,该方式会占用企业资金。自营改增2012年开始试点以来,已发现部分企业存在好几年预缴的数额均大于最后企业应纳税额的情况。

所以说,运用预缴制来实现初次的财政收入分配,虽具有一定的作用,但也带来了一系列的税收管理问题。

国税与地税的征收管理问题

税种的划分会影响到国税与地税征收管理的职能划分,营改增之后,国税局征收增值税的职能划分已经明确了,但是目前,依然有相当一部分企业在地方税务局缴纳企业所得税。因此,目前企业所得税的征收管理机制是一部分企业在国税局缴纳,一部分企业在地税局缴纳。这样的管理方式,对于企业来说也会造成一定的管理上的困难。企业最重要的税种是增值税及企业所得税,但在缴纳时却需要分别到两个税务局去缴纳,更重要的是,也不利于税源的管控。尤其是有些收入及成本的确认,由于在两个不同的税务局征收管理,只有在国、地税信息交换毫无障碍的前提下,才可比对及有效控制风险。

并且,一些地方的国税、地税对于企业所得税征收管理的举措也不能完全一致,比如说,有的地方税务局更倾向于对企业所得税核定征收,甚至规模达到上千万元的企业也规定了核定征收率,而有的国税局更倾向于查账征收。

未来企业的纳税信用等级会直接关系到企业的税收遵从成本,例如,纳税信用B级增值税一般纳税人取得销售方使用新系统开具的增值税发票(包括增值税专用发票、货物运输业增值税专用发票、机动车销售统一发票),可以不再进行扫描认证,登录本省增值税发票查询平台,查询、选择用于申报抵扣或出口退税的增值税发票信息,因此企业为了降低税收遵从成本必然会尽力规范税务管理,确保纳税信用等级。

显然,企业所得税查账征收与增值税的凭票抵扣,具有异曲同工之效,均会促进企业规范采购流程,完善财务管理。从更长远去考虑,便是整个社会更大程度地减少偷税漏税,无论对企业及国家均是有利的。如何协调国税与地税的征收管理问题,本质上依然是中央与地方财政收入分配的问题,因此,应从税种的归属上便给予征收管理上的统筹安排。

(作者系北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长,该文曾发表在第一财经)